闲置多年的地块重新盘整，引入社会资本建起高标准载体;破败凌乱的厂房升级改造，优质项目纷至沓来;濒临倒闭的企业以土地入股重组，东山再起指日可待……在南京市溧水区，土地要素配置改革最难啃的“硬骨头”——低效用地集约节约利用，有了新的解题思路。
今年以来，溧水将探索产业用地高质量利用作为南京市“一区一特色”改革课题，通过优化政策体系，引导社会资本灵活运用股权转让、合作开发等方式，提升低效用地二次利用效率，同步把好项目准入关，提升土地“亩产量”。截至目前，溧水区今年计划盘活的61个共2507亩低效用地，已全部落实改造主体和模式，社会资本参与率达81.32%，80.33%的地块已敲定新项目。
在土地供应和地方财政都要过“紧日子”的背景下，推动低效用地再开发由政府收储向市场盘活转变，既是溧水制造业高质量发展的内生需求，也为破解面上难题找到了另一种可能。
借“改革之刃” 除“久积之弊”
得到南京东江智能装备有限公司土地分割手续全部办完的消息，溧水区东屏街道企服中心唐余松了一口气。
如释重负，是因为这个项目“难度系数”太高。企业的三个股东中，东屏当地的志腾交通以12亩闲置土地入股，新研机构东奇研究院负责出技术，一家港资企业出资金，三方都有强烈的合作意愿，但项目“卡”在了土地权证上。10多年前志腾交通拿地时，58亩土地只办了一张证，新公司要用地，产权必须分割。
“路径是通的，只是溧水从来没人走过。”唐余说，最近这半年，街道和规资、工信、审批等部门一起“摸着石头过河”，最终打通了所有环节。目前，项目已开始办理规划许可证。
为12亩地吃半年的辛苦，唐余认为值，因为低效用地再开发，已是基层经济发展的“卡脖子”难题。
粗放型供地模式下，大量土地供而未建、建而未用、用而低效，处置这些土地，过去都以政府收储为主，社会资本由于一、二级土地价差，明显对低效用地热情不高。但随着空间约束趋紧，地方财政压力加大，“老办法”愈发不可持续。一边是好项目拿不到地，一边是大量低效用地闲置，土地供需矛盾成为产业发展最大的瓶颈。
对于以制造业立区的溧水来说，打赢这场硬仗，必须借助市场之手。破题，从“倒逼”开始。为了让低效企业动起来、活起来，溧水区逐个上门动员挖潜，帮着牵线搭桥，同时深化实施绩效评价差别化政策，低效企业在招拍挂、改扩建、水电气价和奖补资金等方面都受到限制。此外，“僵尸”企业效益下滑就坐等拆迁这条路，现在也走不通了。今年，溧水区盘活的61个地块仅11宗由政府收储，且都为往年结转。溧水区工信局副局长胡飞解释说：“降低收储量，就是要告诉想‘躺平’的企业，赶紧放弃幻想，自谋出路。”
既有反向倒逼，也有正向激励。根据《溧水区低效工业用地再开发实施方案》，低效用地上建设的高标准厂房，除配套建筑外可全部转让，不受50%以上自持比例限制;以不改变原有用途为前提，提高土地利用率和增加容积率，不另外征收土地价款;项目周边涉及的存量国有建设用地边角地、夹心地、插花地，可按协议出让方式纳入整体再开发……多重政策刺激下，市场需求快速释放，以东屏街道为例，今年列入计划的11个地块已全部盘活，其中8个落进了新项目。
堵住退路，打开思路，资本的积极性被调动，基层也看到了解开“死结”的希望，“上门打听政策的企业越来越多。”
下“对症之药” 解“转型之难”
作为南京唯一的制造业高质量发展试验区，溧水承担着为全市探路的重任，而要素保障，是绕不过去的“天王山”。让“寸土”生“寸金”，既要向低效土地“亮剑”，也要做足闲置载体的“文章”。
在溧水经济开发区，南京腾海汽车的厂房里焊花四溅，机械臂快速舞动，冲压机床传来“砰砰”巨响，整齐堆放的零部件很快就将被送到长安新能源整车制造基地——新车型LUMIN“糯玉米”上，有80组零件来自这里。
就在大半年前，腾海汽车负责人谢钢还在为找不到车间犯愁。产线对厂房的层高和空间都有要求，重型设备进场还得有行车。开发区企服人员直接把他领到一个空厂房，谢钢当场拍板，“就是这里了!”原来，这家厂房此前也生产汽车配件，因为效益不好而停产，但硬件条件完全匹配。
腾海汽车找到了合适的厂房，产权单位每年有30万元租金进账，而溧水不仅引进了投资过亿的新项目，闲置载体的税收更是翻了几番。这笔“三赢”的生意，是溧水对症下药，以“一地一策”腾挪发展空间、推动产业转型的鲜活实践。
去年底，溧水区出台制造业“腾笼换凤、筑巢引凤、凤凰涅槃”三年行动计划，以低效用地和存量载体二次开发为突破口，引导市场主体淘汰落后产能、建设高标准厂房、招引优质项目。地方政府、原产权人、社会资本结为利益共同体，探索增容技改、股权转让、合作开发、片区整体改造等十种盘活路径，让低效空间产生黄金价值。
“三凤”和鸣，一批冒着热气的“药方”接连开出。在洪蓝街道，瞪羚企业南京依友空调配件收购了东恒电力器材的股权，将老厂房改造升级;在东屏街道，鑫瑞包装在闲置多年的20亩土地上建起新厂房，上马新能源电池防爆包装项目;在石湫街道，溧新冶金设备整体供地给激埃特光学仪器，一期钢砼厂房已封顶。
既有自拆自建，也有出租出售，既有点状突破，也有成片更新，盘活存量空间，溧水不拘泥于形式，真正把资源配置的主导权交给市场，为每个低效地块探索“最优解”。
引“源头之水” 增“亩均之效”
“粮食吃了不少，就看这只‘老母鸡’能下多少蛋。”看着已经开始内装的4栋新楼，南京梓诚电子项目现场负责人高兴充满了期待。
去年，梓诚电子投资一亿多元，将之前的3栋单层厂房推倒，原址重建了3栋近5万平方米的高标准厂房和附属用房，同步还配套了4850平方米地下停车场，容积率一下从原来的0.6提高到2.28。高兴最大的愿望，就是能多引进几个龙头项目，“以前的载体品质不高，来的都是低端产业，现在鸟枪换炮，要好好挑一挑。”
无论是唤醒“沉睡”的土地，还是激活闲置的载体，最终的指向都是招引有市场前景、有科技含量的好项目。但社会资本参与低效用地盘活，容易因为追求回报率而盲目招商，导致地块“生而复死”。溧水区定下规矩——突出以“用”定“盘”，守牢“准入关”，杜绝低效用地再生成。
为避免资源错配，溧水区组织部门、属地和专家咨询委员会，对项目技术与工艺水平、市场潜力、人才团队、税收等关键指标逐个核实把关。所有新上项目全部按最新标准签订《投资发展监管协议》，明确亩均投资强度和产出、退出等约束条件，将地块“返贫”的风险降到最低。截至目前，26个项目已按最新标准签订《投资发展监管协议》。
梳理溧水的低效用地再开发项目不难发现，投资主体多为本地企业。探索实践中，一条规律逐渐清晰——企服、招商、项目推进等部门间，信息透明度越高，地块盘活成效越好。“某种程度上，土地盘整和项目招引是互为供需。”在胡飞看来，只有各项工作高度协同，才能释放“耦合效应”，让最优质的项目落进最适合的载体。
既要盘好地，也要招好商，更要落得快。立项备案“限时办结”、准入评估“集约审核”、产业项目“联合踏勘”……溧水打开“改革工具箱”，为低效产业用地盘活创造高效系统性保障，最大限度压缩流程，为投资主体节省时间成本和政策成本。
产业用地高质量利用，既是当务之急，也是长远之计。“以改革破解要素瓶颈，向存量要空间、向集约要效益。”溧水区相关负责人表示，锚定三年盘活不低于6000亩土地、新增40万平方米高标准载体的目标，向更深层探索，往更难处攻坚，为建设“先进制造业集聚区”提供更强支撑。(朱泉 刘秀)
